[국민안전과 국가재난관리체계 Ⅲ] 국가의 사회적 책임과 재난관리체계
[국민안전과 국가재난관리체계 Ⅲ] 국가의 사회적 책임과 재난관리체계
  • 박경보 기자
  • 승인 2017.03.31 16:50
  • 댓글 0
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[이슈메이커=박경보 기자]


 

재난에 대비하는 체계적인 컨트롤타워 구축에 대한 필요성

 

재해를 예방하고 위험으로부터 국민을 보호해야 하는 국가


 

▲대한민국을 충격에 빠뜨린 세월호 참사

 

 

최근의 기상이변과 환경적 위협은 국가적 위기로 인식되고 있고 재난분야를 체계적으로 관리해야할 필요성이 제기되고 있다. 재난으로부터 국민의 생명과 재산을 보호해야 할 의무와 책임을 가진 중앙정부와 지방자치단체 등 재난관련 책임기관에서는 재난의 특성과 지역별 여건을 감안하여 다양한 재난관리시스템을 운영하고 있지만, 전국적으로 큰 피해를 준 여러 재난상황을 계기로 국가 재난관리시스템 전반에 걸쳐 여러 가지 문제점이 반복적으로 제기되고 있다. 이에 따라 국가적 재난관리체계의 필요성과 국가의 역할에 대해 알아보고자 한다. 



재난관리에 대한 국가의 책임


세계적으로 보면 1995년도 발생한 일본 고베 대지진과 2001년 발생한 미국세계무역센터에 대한 항공기 테러를 비롯하여 2004년 서남아시아의 쓰나미(지진해일)와 2005년 미국 허리케인 ‘카타리나’ 피해, 2008년 중국 쓰촨성 지진, 2011년 일본 동북부 대지진 등은 수만에서 수십만 여명이 희생을 당하고 천문학적인 재산손실을 입은 가히 인간의 상상을 초월한 재난으로 총체적인 국가 위기상황으로까지 전개되었다.

 
또한, 국내적으로 볼 때도 1990년대 이후 각종 시설물의 붕괴와 폭발, 방화 등 인적재난과 태풍?홍수?호우 등 각종 자연재난의 발생이 크게 증가하였다. 먼저, 인적재난을 보면 1994년 성수대교 붕괴와 1995년 대구 도시가스 폭발사고 및 삼풍백화점 붕괴사고 및 2003년 대구 지하철 방화사고 등 연이어 발생한 대규모 재난으로 사고공화국이라는 오명을 입기도 하였으며, 2007년도에는 허베이 스프리트호 기름 유출사고로 인하여 세계인의 이목을 집중시키기도 하였다. 자연재난으로도 2002년 태풍 ‘루사’와 2003년 태풍 ‘매미’ 등 전국에 걸쳐 특별재난지역으로 선포될 정도로 수많은 인명과 재산피해를 입은 바 있다.

 
재난이 발생하면 구호 및 복구비용 뿐 아니라 경제활동 둔화, 에너지서비스공급 차질 등 간접비용도 증가한다. 글로벌 생산소비 체제로 한 지역에서 발생한 재난의 영향이 다른 지역으로까지 확대되기도 한다. 따라서 국가적 차원의 재난위험관리시스템이 요구되고 있는 상황이다.

 
이에따라 재난으로부터 국민의 생명과 재산을 보호해야 할 의무와 책임을 가진 중앙정부와 지방자치단체 등 재난관련 책임기관에서는 재난의 특성과 지역별 여건을 감안하여 다양한 재난관리시스템을 구축?운영하고 있다. 그러나 전국적으로 큰 피해를 준 여러 재난상황을 계기로 국가 재난관리시스템 전반에 걸쳐 여러 가지 문제점이 반복적으로 제기되었으며, 특히 중앙단위의 여러 부처에 기능별로 분산관리?운영되는 국가 재난관리체계에 대한 문제가 집중 부각되었다. 2004년 소방방재청 개청으로 국가 재난관리의 운영개념과 편성 등이 변경됨에 따라 조직과 인원면에서 체제 정비가 이루어졌다.

 
일반적으로 재난관리(Disaster management)는 각종의 재난을 관리한다는 의미로 재난으로 인한 피해를 극소화하기 위하여 취하는 사전·사후의 활동을 의미한다. 뿐만 아니라 재난에 대처하기 위하여 계획하고 대응하는 모든 집행과정을 총칭하는 광의의 의미로 해석되고 있다. 우리나라에서는 「재난 및 안전관리기본법」 제3조 제3호에서 재난관리는 “재난의 예방·대비·대응 및 복구를 위하여 행하는 모든 활동”으로 정의하고 있다. 이는 광범위한 재난관리 개념이라고 할 수 있다. 즉, 재난관리란 각종의 재난을 관리하는 것으로서 재난으로 인한 피해를 극소화하기 위하여 재난의 완화(mitigation), 준비계획(planning), 응급대응(response), 복구(recovery)에 관한 정책의 개발과 집행과정을 총칭하는 것이다.

 
어떤 국가이든 정부의 일차적인 기능은 국민의 생명과 재산을 보호하는 것이다. 그것은 자연재난이든 혹은 인위적 재난이든 각종 재난으로부터 국민의 생명과 재산이 손상될 우려가 있을 때 정부는 이러한 위기를 관리할 책임이 있는 것이 사회적 중론이다.

 
우리나라 헌법 제34조에서도 “국가는 재해를 예방하고 그 위험으로부터 국민을 보호하기 위하여 노력하여야 한다”고 명시하여 재해(재난)를 예방하고 재난으로부터 국민을 보호해야 할 의무가 국가에 있음을 분명히 하고 있다. 국가는 재난이 발생하기 이전에 그 발생 가능성을 줄이고 그 정도를 완화시키기 위한 모든 조치를 취해야 하며, 재난이 발생한 이후에는 신속하고 즉각적으로 그 피해를 최소화시킬 수 있도록 노력해야 하기 때문이다. 

 

▲ 본연의 목적과 의미를 되새겨야할 국민안전처 ⓒ국민안전처

 

 

세월호 참사로 부각된 국가적 재난관리 체계의 필요성


지난 2014년 4월 16일 발생한 세월호 사건은 고질적 안전불감증이 빚은 어처구니없는 국가적 참사로서, 침몰하기 전 승객들에게 퇴선 명령만 내렸어도 대다수를 구조할 수 있었는 것이 중론이다. 이 세월호 사건은 급기야 대통령에게 책임을 묻고, 사회적 현안인 대통령의 탄핵 사유 중 중요한 요점이 되고 있다.

 
민간 선박의 안전사고를 대통령에 대한 정치적, 법적 책임 추궁의 대상으로 삼는 것은 그 옳고 그름을 떠나 국가와 개인 간의 책임 경계를 재설정하고 국가 책임의 범위를 민간 영역으로 확대하는 결과를 낳고 있다. 개인이나 사기업의 잘못으로 발생한 사고라도 대응에 미흡한 점이 발견될 경우 국가를 대표해 대통령이 궁극적 책임을 져야 하고 개인과 민간 기업의 책임까지도 떠맡는 선례를 만든 것이다. 

 
세월호사건 이후 정부는 국가적 재난관리를 위해 재난안전을 총괄하는 중앙부서로서 국무총리실 산하기관으로 2014년 11월 19일 국민안전처를 신설했다. 국민안전처는 2014년 4월 16일 발생한 세월호 침몰사고를 계기로 개정된 정부조직법에 따라 안전행정부의 안전처 인력 및 업무를 이관 받고 해양수산부 관리하에 있던 해양교통관제센터도 이관을 받아 소방방재청과 해양경찰청을 흡수 통합해 장관급 부처로 출범했던 것이다.

 
국민안전처는 육상과 해상재난을 통합 관리하기 위해 기존의 소방방재청과 해양경찰청을 통합해 중앙소방본부(소방총감)와 해양경비안전본부(치안총감)로 개편했다. 개편은 분산된 재난대응체계를 통합해 강력한 재난안전 컨트롤타워를 구축하는데 주안점을 뒀다고 하며 안전행정부의 안전관리기능과 소방방재청의 방재기능은 안전정책실과 재난관리실로 개편해 각종 재난의 예방-대비-대응-복구 전체과정을 통합 관리하도록 했다고 한다. 특수재난실도 신설하여 항공·에너지·화학·가스·통신 인프라 등 분야별 특수재난이 발생해도 이에 대응할 수 있게 했다.

 
또한 국민안전처는 전국 어디서나 30분 이내에 현장에 도착할 수 있도록 육상과 해상 등의 재난안전 현장대응기능을 대폭 보강하였다고 한다. 육상분야는 현행 중앙119구조본부 이외에 권역별 특수구조대를 대폭 보강하여 우선 1단계로 119수도권지대를 수도권119특수구조대로 확대·개편했으며 영남119특수구조대를 신설했고 해상분야는 기존의 남해해양특수구조단을 중앙해양특수구조단으로 확대·개편하고 2015년 이후 동해특수구조대와 서해특수구조대를 추가 신설하였다. 대규모 재난이 발생하면 국무총리가 중앙대책본부장의 권한을 행사하고 대통령비서실에도 재난안전비서관이 신설된 바 있다.

 
국민안전처의 주요 업무는 안전 및 재난에 관한 정책의 수립·운영 및 총괄·조정, 비상대비와 민방위에 관한 업무, 소방 및 방재에 관한 업무, 해양에서의 경비·안전·오염방제 및 해상사건 수사 등이다. 중앙소방본부는 소방정책국과 119구조구급국 등 2개국 아래 총 8개과가 편성돼 소방관련 정책과 제도, 방호조사, 소방산업, 구조 및 구급, 생활안전, 소방장비 등의 고유 업무를 수행한다. 해양경비안전본부는 해양경비안전국, 해양오염방제국, 해양장비기술국 등 3개국 아래 14개과에서 해양경비와 해상안전, 수색, 수상레저, 해상수사, 방제기획, 해양오염예방, 해양장비, 통신, 해상교통관제 등의 업무를 수행한다.

 
국민안전처의 소속기관은 국가민방위재난안전교육원, 중앙소방학교, 해양경비안전교육원, 국립재난안전연구원, 해양경비안전정비창, 중앙119구조본부, 특수해양구조단, 지방해양경비안전본부, 해양경비안전연구센터, 수도권119특수구조대 등 총 12개 기관이다. 이상에서 살펴보았듯이 대규모 국가재난에 대비하여 막대한 인적, 물적 비용을 들여서 국민안전처를 새로이 신설했음에도 불구하고 이번 경주에서 발생한 지진5.0이상 국가재난상황에서 국민들에게 제대로 알리지도 못했을 뿐만 아니라 홈페이지다운사태, 늑장 대응과 늑장 조치 등으로 제대로 된 역할을 하지 못했다는 비판과 비난이 지속되고 있다. 특히 이번 경주지진 이후 일주일 동안 여진이 약380여 차례나 지속되고 있다는 사실에 국민들은 불안해 하고 있는 상황에서 국민안전처의 부실한 대응에도 불안감은 여전히 남아 있기 때문에 국민을 안심시키는 대책이 필요하다는 것이 중요한 사회적 요구가 되고 있다.

   
그러나 또 다시 우려는 커지고 있다. 지난 2016년 9월 12일, 진도5.1의 강진이 발생한 후 48분 후 5.8규모의 강진이 다시 발생하는 급박한 재난사건이 발생했음에도 불구하고 재난 대응을 총괄하는 국민안전처는 지진이 발생한 후 9분이 지난 후에야 긴급재난문자를 발송하는 늑장대처를 하는 것은 물론 심지어는 국민안전처 홈페이지는 다운된 바 있다. 국민들이 지진발생상황에 대해 전혀 확인할 수도 없는 답답하고 두려운 상황이 연출됐고, 국민안전처는 또 다시 지탄의 대상이 됐다. 

 
2017년 출발도 순탄치만은 않다. 2월에만 해도 벌써 여러 사건사고가 끊이지 않고 있다. 동탄 초고층 빌딩 화재, 저가항공사 회항사건, 부산 도시철도 환풍기 추락사건이 이어졌다. 자고나면 터지는 안타까운 사고들이 육, 해, 공을 가리지 않고 최근 들어 유독 잦아지고 있는 상황이다. 이들 사고들의 공통점은 정해진 규정을 제대로 지키지 않아 발생한 인재(人災)라는 것이 핵심이다.

 
이미 우리는 세월호 참사 이후 국가는 물론 우리 국민도 안전 문제에 대하여 매우 민감해져 있다. 1990년대 성수대교 붕괴사고, 삼풍백화점 붕괴, 대구 지하철 화재사고 등 잇따른 대형재해를 계기로 1996년 4월 4일 ‘안전점검의 날’로 지정하고 매월 4일 시행하고 있다. 그런데 제도 시행 18년 만에 대한민국은 세월호 침몰이라는 전대미문의 참사를 겪어야만 했다. 사회적 안전불감증이 누적된 결과였고 인재였던 것이다. 

 
2014년 4월 16일 이후 대한민국은 변해야 한다고 외쳐왔으나 현실은 아직 반성의 수준에서 머물고 있어 이에 대한 지적이 계속되고 있다. 정부는 그동안 관련 매뉴얼을 수정해 왔으며 장비와 시설 확충 등에서 상당부분 진전이 있었다고 주장하고 있지만, 사회 전반적으로 아직도 안전에 관한 투자에 인색하기 때문이다. 따라서 전문가들은 특히 안전에 관한 교육과 훈련에 대한 필요성을 강조하는 사회적 문화 형성이 최우선이라며 목소리를 높이고 있다. 국민 개개인의 안전의식 고양과 실천이야말로 정부를 변화시키는 힘이고, 또한 자신의 가족을 지키는 원동력이기 때문이다. 특히 국민의 안전을 책임 져야 하는 국가부서인 ‘국민안전처’는 본연의 목적과 의미에 대해 다시 한 번 고민하고 발전해나가야 할 것이다. 


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