[Policy Issue] 로비스트

로비활동을 음지에서 양지로 끌어낸 미국처럼 국내에서도 ‘로비스트법’을 도입하려는 움직임이 계속되고 있다. 자신의 입장을 전달할 수 있는 통로가 완전히 차단되면 불법 로비와 같은 부작용이 양산될 우려가 있는 만큼, 로비스트 관련법을 제정해 활로를 터주는 것이 낫다는 주장이다. 이에 학연ㆍ지연을 악용한 폐단이 오히려 커질 수 있다는 우려의 목소리 또한 매우 높다. 최근에 확대일로를 걷고 있는 정관계 로비의혹 수사를 비롯해 로비스트 관련 유력인사들의 연루의혹 등으로 정치권 안팎이 요동치는 가운데 로비의 제도화를 위한 구체적 대안과 국내 로비스트의 세계를 집중 조명해보자.

제도권 안팎다툼, 로비스트를 양성해? 말어?

로비스트 양성화 논의가 정치권과 학계를 중심으로 일고 있다. 정권 말이면 어김없이 반복되는 권력형 비리의 고리를 끊는 해법이 될 수 있다는 게 양성화 주장의 근거다. 이번 이명박 정부만 해도 최시중 전 방송통신위원장과 박영준 전 지식경제부 차관 등 정권 실세들이 파이시티 인허가와 관련해 돈을 받고 로비에 가담하며 쇠고랑을 찼다. 사상 최악의 금융 비리인 저축은행 사태와 청목회 불법 후원금 사건 등이 모두 불법 로비와 얽힌 사건들이다.

한국에서는 ‘돈로비’, ‘옷로비’, 그리고 심지어 ‘몸로비’라는 여러 가지 신조어까지 만들어 내면서 ‘로비 활동’은 일반적으로 밖으로 드러나지 않는 암묵적 행동을 뜻하는 단어가 됐다. 이처럼 한국 로비의 현실은 음성적이고 불법적으로 행해지고 있다.

불법적으로 벌이는 로비 행위가 많아지면서 시민사회 단체들은 “불법 로비 활동을 근절 할 수 있는 투명한 사회, 법제적 제도를 도입하고 이를 작동해야 한다”고 주장 하면서 로비공개법 청원을 통한 로비의 합법화를 시민운동 차원에서 추진하기에 이르렀다. 한국의 경우, 지난 세월 동안 사회적으로 물의를 일으킨 부정부패 사건에는 항상 로비라는 용어가 등장했고, 결과적으로는 로비라 하면 곧 비리를 연상하게 됐기 때문이다.

로비 제도화를 어떻게 볼 것인가에 대해 2012년 로비스트 등록 및 활동 공개에 관한 법률안이 국회에 제출되는 등 로비 제도화를 둘러싼 논의가 다시금 고개를 들고 있다. 그러나 ‘로비=검은거래’라는 부정적 사회 인식이 여전히 팽배한 가운데, 논의의 초점은 ‘부정부패 방지’라는 단편적이고 소극적인 측면에 머무르고 있다. 그러다 보니 로비의 제도화가 이루어진다 하더라도 과연 바람직한 성과를 낳을지는 미지수다. 또한 국민들의 상당수가 우리나라는 아직 로비가 제도화되어 있지 않으며, 과거 권위주의 정권 하에 정경유착과 연계된 부정적 인식을 가지고 있다. 이에 특정분야의 전문가인 로비스트로부터 양질의 정보를 확보, 국가에 이익이 될 수 있는 결정을 할 수 있을 것이라는 찬성 측의 움직임과, 영역 침범을 우려한 변호사업계의 강한 반발 및 일반인들의 로비력의 빈익빈 부익부에 따른 부작용과 국민적 반대 75%라는 영향력의 반대 측의 입장이 팽팽히 맞서고 있다.

정경유착을 통한 골치 아픈 로비

정치권의 오랜 고질병 중 하나가 ‘정경유착’이다. 전·현직 대통령들은 “정경유착을 근절시켜야 된다”고 하나같이 입을 모은다. 정경유착이 지나쳐 역사에 오점을 남기는 사례가 적잖아서다. 특히 정경유착과 관련된 대형 사건은 각 정권마다 꼬리에 꼬리를 물고 있다. 박정희 정권시절부터 노무현 정권, 현 정부인 이명박 정권에까지 이를 정도다. 정경유착이 지나치면 국민들에게 신뢰감을 주지 못할 뿐 아니라 정권이 망한다는 게 일반국민의 여론이다. 바로 이런 이유에서 전ㆍ현직 대통령들은 정경유착 근절을 외쳐왔다.

정경유착은 기업과 정치인 사이의 부도덕한 밀착 관계를 말한다. 이 때문에 전ㆍ현직 대통령들은 정경유착 근절에 가장 많은 신경을 써왔다. 정경유착만이라도 근절하면 ‘이 정권만큼은 성공했다’는 평가를 받을 전제조건이 성립되기에 충분하다는 이유에서다. 정치권 관계자는 “권력ㆍ돈 등은 정치인과 떼려야 뗄 수 없는 관계다. 아무리 정경유착 근절을 외친다한들 돈 앞에서는 장사가 없다”면서도 “과거에 비해 정경유착 사례가 줄어들기는 했지만 여전히 근절하지는 못하고 있다”고 설명했다. 또 다른 관계자 역시 “역대 대통령들이 정경유착을 근절하겠다고 목소리를 높이 있지만, 이들 모두 그렇게 행동하지 못했다”며 “이 때문에 정경유착 근절은 전·현직 대통령들의 남모르는 고충 중 하나일 것”이라고 귀띔했다. 역대 대통령들은 정경유착 근절을 위해 노력했음에도 불구하고 갖가지 잡음만 여기저기서 불거졌고, 도리어 뿌리 깊이 박혀 마치 ‘관행’처럼 여겨지고 있다.

지난 2007년, 국가청렴위원회(現 국민권익위원회)는 음성적인 불법 청탁·로비를 근절하기 위해 로비스트를 양성화하는 입법을 추진한 바 있다. 각 영역에 걸쳐 로비가 만연해 있는 현실을 더 이상은 방치할 수 없었기 때문이다. 법안의 실행방안과 관련해선 과제가 적지 않지만, 너무 규제 위주로 흐르면 역기능이 초래될 수 있다는 점에서 우리 사회가 수용할 만한 합리적인 선을 찾아내도록 해야 한다. 입법과정에 다양한 이해집단의 의사가 반영되기 위해서는 유동적이고 다양한 사회집단의 의사를 구체화하여, 국가의사의 결정과정에 지속적으로 반영하는 제도적 장치인 로비제도가 필요하다. 하지만 로비제도를 법제화하여 로비스트의 활동을 공식적으로 허용하는 것은 국가의사결정이 로비의 희생물이 되게 하는 위험성을 내포하고 있다는 지적도 나오고 있다.

법제처의 김승조 박사는 “다원적 사회구조에서 한 집단 또는 몇 개의 집단이 압도적이고, 지배적인 지위를 이용하여 독점적인 이익을 관철하게 될 가능성도 있음을 명심해야 한다”며 “특히 우리나라에서 로비제도를 법제화하여 로비스트의 활동을 공식적으로 허용하기 위해서는 무엇보다도 로비제도의 도입이 갖는 장점과 로비제도로 인한 단점을 충실히 점검하는 것이 필요하다”고 강조했다.

찬성 측 ‘로비스트 양성화 제도권 편입으로 투명성 높아질 것’

많은 이익단체들이 정부와 국회를 상대로 온갖 연고와 금품을 동원해 로비를 벌이는 것은 이미 공공연한 사실이다. 하지만 로비스트에 관한 관련법과 제도가 없다 보니 밀실에서 검은 거래와 대가성 향응이 판을 친다. ‘권력형 게이트’의 출발이 대개 이렇다고 볼 수 있는데, 로비에 대한 수요와 공급, 관련법안 등이 원만치 못하기 때문에 자연적으로 불법과 편법이 기승을 부리게 되고 사회적 혼란이 가중된다는 것이 로비스트를 양성화하자는 측의 주장이다. 미국과 유럽 등 선진국은 이미 로비스트가 고용돼 합법적으로 제도화 된 틀 속에서 고객을 위해 활동하고 있다.

로비스트 제도의 합법화는 정책 결정의 투명성을 높이고 다양한 계층의 이해를 반영하는 등 여러 가지 장점과 순기능이 있지만, 부작용도 적지 않을 것이다. 이를 두고 홍익대 법학과 임종훈 교수는 “양성화되면 모든 로비 활동이 제도권 안으로 편입돼 등록기관에 보고되면서 투명성도 높아질 것”이라며 “보다 많은 집단과 개인, 기업들이 로비 활동을 전개하기 위해서도 법제화는 필요하며, 로비 양성화를 통해 음성적으로 주고받는 거래 비용도 낮출 수 있다”고 덧붙였다.

사실 한국은 전통적으로 학연·지연 및 혈연을 중시하는 사회적 전통으로 인해 그 어느 사회보다 훨씬 많은 로비가 이루어지고 있다. 하지만 로비행위를 특별히 규정하는 법적장치가 없어, 사실상 불법적 로비를 조장하고 있는 실정이다. 합법적 로비제도의 선진국이라고 할 수 있는 미국은 로비활동을 헌법에 규정된 기본권의 하나인 ‘청원권’으로 보고 있다. 헌법에 근거해 국가를 상대로 로비활동을 하고 있는 것이다. 이에 반해 한국의 로비시장은 합법이 아닌 불법적 암거래시장이라 할 수 있으며, 그 특성상 소수의 참여자가 독점하는 형태를 지니고 있다. 그 안에서 수요자와 공급자가 비밀리에 직접 만나다보니, 공익보다는 사익이 우선시되고 그 비용 또한 매우 높은 것이 현실이다.

로비스트 양성화 찬성 측은 로비스트 고용에 있어서 현실의 높은 벽을 차단하기 위해 로비시장을 자유경쟁체제로 바꾼다면, 정책결정자는 특정분야의 전문가인 로비스트로부터 양질의 정보를 확보, 국가에 이익이 될 수 있는 결정을 할 수 있을 것이라고 주장한다. 더욱이 지금처럼 정치인이나 행정부 관료를 만나기 위해 막대한 비용을 지불할 필요 없이, 누구든지 변호사에게 자문을 구하듯 저렴한 비용으로 로비스트를 만날 수 있게 될 것이다. 로비스트 역시 그 수임료를 정부에 보고하고 그에 합당한 세금도 납부함으로써, 여러모로 진정한 공익을 실현할 수 있게 된다는 것이다. 로비스트에 대해 미국 오리건주 정부 주한대표부의 김진원 대표는 “우리는 ‘어떻게(How)’해서든지 자기에게 이로운 것은 얻고 해로운 것은 피하고자 한다. 그렇게 하기 위해 ‘누가(Who)’ 도움이 될까를 생각한다. 이처럼 ‘어떻게(How)’의 넓은 의미는 ‘로비(Lobby)’며, 이들을 바르고 떳떳하게 도와주는 ‘누구(Who)’가 바로 ‘로비스트(Lobbyist)’다”라고 밝힌바 있다.

아울러 로비스트는 특정 압력단체의 이익을 대표하며 정책이나 입법에 영향을 줄 목적으로 정책 입안자나 정당, 의원 등을 상대로 다양한 활동을 펼친다. 로비스트들은 정책 입안자나 입법 추진 의원들이 어떤 특정한 방향으로 정책 결정을 하게끔 설득하고, 행정부처 공무원들에게도 영향력을 행사한다. 이들은 어떤 특정한 법률에 이해관계가 있는 집단에 속해 있거나, 그러한 법안이 통과되거나 부결되기를 원하는 집단의 돈을 받고 고용되는 경우가 많다. 미국을 예로 들면, 사법부 혹은 연방정부에 로비하기 위해서는 로비스트는 당국에 등록해야 한다. 지난 1995년 ‘로비공개법’이 제정된 이후, 등록은 물론 누구를 위해 어떤 목적으로 활동하는지의 내용을 담은 활동내역도 보고해야 할 의무가 생겼다. ‘청원권의 보장’에 근거해 활동하는 로비스트들은 기업이나 민간단체, 정부를 대리하여 정치인을 대상으로 막후교섭을 벌이게 된다. 여기서 이른바 ‘브로커’와의 경계선이 존재한다. 오리건주 정부 주한대표부의 김진원 대표는 “로비스트는 정해진 돈을 실패나 성공에 상관없이 받는다. 그러나 브로커는 실패하면 못 받고 성공하면 성과급을 받는다. 돼야 할 일을 되게 하고, 안 될 일은 안 하는 게 로비스트다. 1%의 가능성이라도 있으면 면밀히 분석하고 계획해 성과를 만들어낼 수 있는 것이 로비이지만, 설령 99%의 가능성이 있더라도 돼서는 안 되는 일이라면 하지 않는 것이 로비”라고 로비스트 양성화에 대한 옹호적인 입장을 피력했다.

반대 측 ‘기업 및 이익단체의 불법적 청탁행위 양산될 것’

한편 반대론자들은 ‘로비스트 양성화’가 도입되면 여러 명의 전문 로비스트들이 활동할 경우, 경쟁을 부추기면서 더욱 암묵적이고 불법적인 로비활동이 예상된다고 우려를 표했다. 또한 일부 시민단체와 변호사들 사이에서는 로비스트 합법화가 거대 기업 및 이익단체의 영향력을 키우고, 불법적 청탁행위가 오히려 양산될 수 있다며 강하게 반발하고 있다. 현재로선 로비스트 양성화에 대한 대국민적 부정여론이 강한 편이다. 다만 국민 청원권이 엄연히 존재하는 데다 후원금·기탁금·당비 등으로 정치자금 루트를 양성화시켰듯이 법이 허용하는 선에서 로비스트 활동을 신고·공개토록 하고 법 위반시 엄격한 처벌조항을 둬 음성적 로비활동을 양성화시키자는 찬성론도 상존한다. 새누리당 배은희 전 의원은 “일단 국민정서에 맞지 않다”면서 “다양한 의견이 있겠지만 당 차원에선 논의된 게 없고 여러 대안 중 하나로 법안이 발의되면 논의될 수 있다”며 부정적 입장을 밝혔다.

로비스트 양성화가 로비 활동의 불균형을 촉진하고 로비스트의 영향력에서 로비의 ‘부익부 빈익빈’ 현상을 가속화할 것이라는 반대 논리도 만만치 않았다. 중앙대 정치외교학과 최영진 교수는 “로비 활동을 양성화할 경우 로비스트를 고용할 수 있는 기업이나 이익단체는 합법적인 방법으로 영향력을 증대시키지만 일반 시민들이나 돈 없는 기업, 단체들은 상대적으로 불리할 것”이라며 “정책 결정 왜곡을 막고 공정성을 확보하기 위해서는 정책의 의사결정 과정에 대한 ‘시민적 통제력’(civil control)을 확보하는 것이 중요하다는 것인데 로비 활동의 합법화가 시민적 통제력 강화와 어떤 상관성도 없다”고 우려를 표했다.

즉, 고위 공무원 출신의 관련 업계 진출이 암묵적으로 관행화돼 있고, 제도적 장치 미비로 인한 불법 로비스트 양산을 막자는 긍정론에도 불구하고 주요 국정과제가 무분별한 로비에 의해 좌지우지될 우려가 있고 자금력이 풍부한 이익단체에 유리할 수 있다는 반대론이 우세하다는 것이다.

아울러 대한변호사협회 역시 공적영역에 한정된다고 하지만 로비스트법의 제정은 결국 변호사의 업무영역과 겹치는 부분이 많다며 반대 입장을 표명했다. 대한변호사협회 민경식 법제이사는 “로비스트 양성화는 변호사법 등 기존 사법체계를 훼손함은 물론 변호사법에 따르면 소송에 관한 행위 및 행정처분의 청구에 관한 대리행위와 일반 법률사무를 행하는 것은 변호사의 고유 직무인데, 이 의원은 로비스트도 이런 역할을 할 수 있도록 했다. 더군다나 자격 제한이나 기본적 윤리, 징계 등에 대한 교육에 관한 규정도 만들지 않았다”고 밝혔다.

이어 민 이사는 성명을 통해 “법률이 없어서 각종 브로커들이 날뛰었던 것도 아니고, 모든 로비활동을 법에 따라 등록시켜 투명하게 관리하겠다는 것은 현실을 너무 안이하게 본 것”이라며 자칫 국민들이 로비스트를 동원해 돈을 써야 민원이 해결되는 것으로 인식할 수도 있다고 우려했다. 한편 2012년 한국사회여론연구소(KSOI)의 정기 여론조사에 따르면 ‘국가의 정책결정 과정에 이해집단의 이익을 반영하는 로비활동을 합법화하는 것’에 대해 ‘정치권과 결탁한 부정부패와 비리 등 부정적인 활동’이라는 반대 측 응답이 76.8%로 나타났고, ‘기업이나 단체의 이익을 정책에 반영하는 긍정적 활동’이라는 찬성 측 응답은 17.1%라고 답했다. 또한 ‘연고주의 등으로 폐단이 커질 것이므로 반대한다’는 응답이 52.9%로, ‘음성적인 로비로 인한 부패를 막을 수 있으므로 찬성한다’는 응답(35.5%)보다 더 많았다. 모름·무응답은 11.6%였다.

특정집단이나 회사 등의 입장에선 영향력을 키우거나 이익을 도모하려는 것은 어쩌면 당연한 일이기 사실 로비 자체는 나쁜 게 아니다. 하지만 문제는 공공의 이익 차원에서 이를 어떻게 적절하게 걸러내고 조화를 이뤄내는 것이냐에 달려 있다. 뜨겁게 재점화 된 ‘로비스트 양성화’의 찬반 논란. 어떤 측의 의견이 건전한 대한민국을 만들기 위해 최선일지 그 귀추가 주목된다.

김용호 기자 다른기사 보기